全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理制度主體論
作者：屈茂輝，湖南大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事民法原理、自然資源法、國(guó)有財(cái)產(chǎn)法等方面的研究。陳希，現(xiàn)為中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院講師、博士后研究人員。
來源：湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2024年第6期。
目 錄
一、問題的提出
二、國(guó)務(wù)院授權(quán)自然資源部行權(quán)的內(nèi)在機(jī)理
三、自然資源部橫向委托的現(xiàn)實(shí)價(jià)值及路徑
四、省、市（地）兩級(jí)人民政府作為受托主體的制度優(yōu)勢(shì)及其實(shí)現(xiàn)
結(jié)語
內(nèi)容提要
全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理主體理論包括：國(guó)務(wù)院授權(quán)自然資源部行權(quán)的內(nèi)在機(jī)理；自然資源部橫向委托的現(xiàn)實(shí)價(jià)值及路徑；省、市（地）兩級(jí)人民政府作為受托主體的制度優(yōu)勢(shì)及其實(shí)現(xiàn)等內(nèi)容。在后續(xù)深化改革進(jìn)程中，須繼續(xù)強(qiáng)化自然資源國(guó)家所有權(quán)理論和自然資源行政管理經(jīng)驗(yàn)在委托代理改革中的基石性地位。堅(jiān)持把明確委托代理主體法律地位、權(quán)利來源、行權(quán)方式等內(nèi)容作為改革主線任務(wù)，力求為委托代理主體理論的科學(xué)性建構(gòu)提供有效的理論支撐。
一、問題的提出
自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度。全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制改革，是我國(guó)國(guó)家所有權(quán)在自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域的重大制度創(chuàng)新，也是我國(guó)自然資源管理領(lǐng)域治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。對(duì)自然資源所有權(quán)的行使，我國(guó)《憲法》和《民法典》及《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水法》、《森林法》等自然資源單行法均作出了明確規(guī)定，全民所有的自然資源即為國(guó)家所有、國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)。盡管國(guó)家所有權(quán)因其利益歸屬于全體國(guó)民從而具有公權(quán)利的性質(zhì)，但在我國(guó)現(xiàn)行法律制度體系下，它仍然為《民法典》確認(rèn)的一種民事權(quán)利，其基本屬性應(yīng)為國(guó)家私權(quán)。國(guó)務(wù)院即中央人民政府，作為我國(guó)最高行政機(jī)關(guān)，能滿足《民法典》第97、98條對(duì)機(jī)關(guān)法人的一切規(guī)定：即具備獨(dú)立的預(yù)算經(jīng)費(fèi)，可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)。因此，國(guó)務(wù)院的機(jī)關(guān)法人地位確定無虞，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使自然資源所有權(quán)并無理論障礙。然而，具體到國(guó)家自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理這一現(xiàn)實(shí)機(jī)制中，直接行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的主體似乎又發(fā)生了變化，并不是國(guó)務(wù)院。2022年由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）明確指出，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使全民所有自然資源所有權(quán)，授權(quán)自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，部分職責(zé)由自然資源部直接履行，部分職責(zé)由自然資源部委托省級(jí)、市（地）級(jí)政府代理履行，法律另有規(guī)定的依照其規(guī)定。這說明，在自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制中，包含了四項(xiàng)權(quán)利主體的行權(quán)鏈條：一是國(guó)家與國(guó)務(wù)院之間的法定設(shè)權(quán)關(guān)系；二是國(guó)務(wù)院與自然資源部之間的行政授權(quán)關(guān)系；三是自然資源部與地方人民政府之間的委托代理關(guān)系；四是地方人民政府與地方自然資源管理部門之間的行政授權(quán)關(guān)系。而在上述四項(xiàng)內(nèi)容中，除第一項(xiàng)內(nèi)容屬于法定授權(quán)外，其余三項(xiàng)內(nèi)容在現(xiàn)行法律規(guī)范中均無法找到明確的法律依據(jù)。換言之，后三項(xiàng)內(nèi)容正是全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制改革中，行權(quán)主體突破傳統(tǒng)自然資源國(guó)家所有權(quán)行權(quán)方式的創(chuàng)新所在。而對(duì)全民所有自然資源所有權(quán)的行使主體，法學(xué)界目前尚無系統(tǒng)深入的理論闡釋。基于此，本文以現(xiàn)行法律規(guī)范對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)的規(guī)制與《試點(diǎn)方案》為依據(jù)，重點(diǎn)對(duì)下列問題進(jìn)行研討，以達(dá)成構(gòu)建全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理主體體系的目標(biāo)：一是國(guó)務(wù)院授權(quán)自然資源部行權(quán)的內(nèi)在機(jī)理；二是自然資源部橫向委托的現(xiàn)實(shí)價(jià)值及實(shí)現(xiàn)路徑；三是省、市（地）人民政府作為受托主體的制度優(yōu)勢(shì)。
二、國(guó)務(wù)院授權(quán)自然資源部行權(quán)的內(nèi)在機(jī)理
根據(jù)我國(guó)《國(guó)務(wù)院組織法》第2條第1款之規(guī)定，國(guó)務(wù)院由總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)組成。可見，國(guó)務(wù)院是一個(gè)機(jī)關(guān)、組織，但卻由多個(gè)獨(dú)立的高級(jí)公務(wù)員組成。同時(shí)，依《憲法》第89條第（三）項(xiàng)、《國(guó)務(wù)院組織法》第9—11條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院設(shè)置辦公廳、國(guó)務(wù)院組成部門、國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)等組織機(jī)構(gòu)。因此，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，可以有二種方式：一是國(guó)務(wù)院以自己名義直接行使，二是交由國(guó)務(wù)院下設(shè)機(jī)構(gòu)具體行使。也許正是因?yàn)閲?guó)務(wù)院組成部門具有依法分別履行國(guó)務(wù)院基本的行政管理職能，2018年3月第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議表決通過了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，批準(zhǔn)成立中華人民共和國(guó)自然資源部，履行全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。《試點(diǎn)方案》進(jìn)一步明確：國(guó)務(wù)院授權(quán)自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。要厘清國(guó)務(wù)院對(duì)自然資源部授權(quán)行為的內(nèi)在機(jī)理，需著重把握以下三個(gè)問題：一是厘清國(guó)務(wù)院與自然資源部的關(guān)系；二是明晰自然資源部的機(jī)關(guān)法人地位；三是明確國(guó)務(wù)院授權(quán)行為的法律屬性。
（一）國(guó)務(wù)院與自然資源部的關(guān)系
對(duì)現(xiàn)行《國(guó)務(wù)院組織法》中關(guān)于國(guó)務(wù)院組成的內(nèi)容進(jìn)行文義解釋，可以發(fā)現(xiàn)，立法機(jī)關(guān)在處理國(guó)務(wù)院構(gòu)成的法律表達(dá)時(shí)，對(duì)國(guó)務(wù)院人員組成和機(jī)構(gòu)組成進(jìn)行了分別規(guī)定。具體而言，國(guó)務(wù)院組成人員包括總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、辦公廳主任以及審計(jì)長(zhǎng)；而國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu)包括國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)務(wù)院組成部門、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院組成部門管理的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。因此，關(guān)于國(guó)務(wù)院與自然資源部的相互關(guān)系，有兩個(gè)基本點(diǎn)是毫無疑義的：第一，國(guó)務(wù)院的基本法律屬性是一個(gè)組織，這個(gè)組織是法定的，而不是對(duì)《國(guó)務(wù)院組織法》第2條作純粹的字面理解，誤認(rèn)為國(guó)務(wù)院僅由總理、副總理、各部部長(zhǎng)等多位國(guó)家工作人員組成，其實(shí)質(zhì)是，作為獨(dú)立行政主體和機(jī)關(guān)法人的國(guó)務(wù)院，需要由上述國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員正常履職來維持日常工作。第二，國(guó)務(wù)院與其組成機(jī)構(gòu)之間相對(duì)獨(dú)立，兩者均為獨(dú)立的行政主體和機(jī)關(guān)法人。
根據(jù)《憲法》和《民法典》等法律的規(guī)定，國(guó)務(wù)院是代表國(guó)家行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的唯一法定主體。然而，作為唯一合法行權(quán)主體的國(guó)務(wù)院，由于其職權(quán)定位及人員構(gòu)成的特殊性，要直接對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)事務(wù)，行使權(quán)利并承擔(dān)責(zé)任幾乎不可能。此時(shí)，作為國(guó)務(wù)院組成部門并承擔(dān)國(guó)務(wù)院自然資源行政管理事務(wù)的自然資源部，自然成為代替國(guó)務(wù)院行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的唯一選擇。不過，根據(jù)2018年中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《自然資源部三定方案》的規(guī)定，在處理國(guó)家自然資源行政管理事項(xiàng)時(shí)，自然資源部并不需要國(guó)務(wù)院的另外授權(quán)就可直接履職。如此看來，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的行使似乎又屬于國(guó)家自然資源領(lǐng)域的行政管理事項(xiàng)。
其實(shí)，就基本性質(zhì)而言，《自然資源部三定方案》充其量只是政策規(guī)范，其中體現(xiàn)了國(guó)務(wù)院要將全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)交由自然資源部具體行使的政策安排。因此，基于國(guó)務(wù)院和自然資源部相互關(guān)系的前述兩個(gè)基本點(diǎn)，在《憲法》確認(rèn)國(guó)務(wù)院為代表國(guó)家行使全民所有自然資源資產(chǎn)的唯一主體的前提下，《試點(diǎn)方案》明確自然資源部要成為行使全民所有自然資源資產(chǎn)的合法主體，需要經(jīng)由國(guó)務(wù)院另行授權(quán)這一原由就十分清楚了。
（二）自然資源部的機(jī)關(guān)法人地位
我國(guó)《民法典》沒有確認(rèn)國(guó)家、地方甚至市鎮(zhèn)的法人地位，但卻規(guī)定了機(jī)關(guān)法人制度，而且對(duì)機(jī)關(guān)法人的范圍沒有限定。國(guó)務(wù)院即中央人民政府，依《民法典》第97條之規(guī)定，其依法有權(quán)代表國(guó)家行使所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)屬于機(jī)關(guān)法人。而自然資源部屬于國(guó)務(wù)院組成部門，依《憲法》第90條和《國(guó)務(wù)院組織法》第9條、第10條之規(guī)定，是為獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，但其作為民事主體之一的機(jī)關(guān)法人地位，則仍值得進(jìn)一步研討。
從《民法典》第97條的前半句規(guī)定看，只要是機(jī)關(guān)且具有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)，那么從其成立之日起，該機(jī)關(guān)就具有機(jī)關(guān)法人資格。所謂獨(dú)立經(jīng)費(fèi)，即具有獨(dú)立的預(yù)算經(jīng)費(fèi)。在《預(yù)算法》的統(tǒng)一規(guī)范下，政府全口徑預(yù)算原則已經(jīng)成為我國(guó)政府財(cái)政預(yù)算中的一項(xiàng)基本原則，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。《預(yù)算法》第3條第6條第2款規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，設(shè)立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級(jí)預(yù)算。”第6條第2款規(guī)定：“中央一般公共預(yù)算包括中央各部門（含直屬單位，下同）的預(yù)算和中央對(duì)地方的稅收返還、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算。”因此，作為國(guó)務(wù)院組成部門的自然資源部完全滿足擁有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)的條件，被納入了中央預(yù)算范疇，具備了成為機(jī)關(guān)法人的基本條件。可見，自然資源部同時(shí)擁有兩個(gè)身份：一是行政機(jī)關(guān)，二是作為民事主體之一的機(jī)關(guān)法人。依《民法典》第97條的后半句，自然資源部作為機(jī)關(guān)法人“可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)”，那么其“履行職能所需要”的“民事活動(dòng)”就必須予以明確。
現(xiàn)今的自然資源部是2018年3月第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)成立的，2018年4月10日在北京正式掛牌。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》中指出，根據(jù)黨的十九屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》、《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》和第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，明確規(guī)定了自然資源部的20項(xiàng)職能配置，即為自然資源部的職能范圍。認(rèn)真剖析這20項(xiàng)職能，我們可以發(fā)現(xiàn)，“履行全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”“負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)有償使用工作”“依法收繳相關(guān)資產(chǎn)收益”“負(fù)責(zé)自然資源的合理開發(fā)利用”“負(fù)責(zé)統(tǒng)籌國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)”等方面，都可能需要自然資源部作為民事主體開展民事活動(dòng)，其中最主要的還在于行使全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。值得一提的是，自然資源部中具體行使所有者權(quán)能的自然資源確權(quán)登記局、自然資源所有者權(quán)益司、自然資源開發(fā)利用司，只是自然資源部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。故上述司局級(jí)機(jī)關(guān)既沒有行政主體資格，也沒有民事主體資格，不能成為自然資源國(guó)家所有權(quán)的行使主體。
（三）國(guó)務(wù)院授權(quán)行為的法律屬性
國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使全民所有自然資源所有權(quán)來自于法律授權(quán)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，不具有行政法規(guī)的形式要件，只能屬于規(guī)范性文件，本質(zhì)上屬于國(guó)務(wù)院設(shè)置機(jī)構(gòu)的行為。若以此解，那么國(guó)務(wù)院授權(quán)自然資源部履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，該授權(quán)行為之實(shí)質(zhì)為一種行政授權(quán)行為，而非民事委托授權(quán)。進(jìn)一步而言，在全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利的授權(quán)中，國(guó)務(wù)院將自己依法享有的、代表國(guó)家行使全民所有自然資源所有權(quán)的職權(quán)，授予給了其組成部門自然資源部。性質(zhì)上屬于行政職權(quán)的授予或者狹義上的行政授權(quán)。
至于行政授權(quán)的內(nèi)容，《試點(diǎn)方案》針對(duì)國(guó)務(wù)院向自然資源部的授權(quán)行為，僅使用了一句原則性宣示，并未對(duì)國(guó)務(wù)院向自然資源部授權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。如此，就會(huì)出現(xiàn)以下兩個(gè)問題：一是從《試點(diǎn)方案》對(duì)中央以及省、市（地）各級(jí)的自然資源清單的規(guī)定中可以發(fā)現(xiàn)，《試點(diǎn)方案》的表述是“由中央直接行使所有者職責(zé)的自然資源類型”，此處的“中央”是指國(guó)務(wù)院還是自然資源部，意旨不明，容易產(chǎn)生分歧。二是國(guó)務(wù)院對(duì)自然資源部的授權(quán)到底是將全部的自然資源所有者權(quán)利交給了自然資源部，還是只將一部分自然資源所有者權(quán)利交給了自然資源部？不甚明了。依筆者之見，此處的“中央”應(yīng)該是指國(guó)務(wù)院。雖然國(guó)務(wù)院將代表國(guó)家行使自然資源所有者權(quán)益的職權(quán)授予了自然資源部，但并不代表國(guó)務(wù)院就喪失了對(duì)自然資源行使所有權(quán)的權(quán)利，自然資源部之所以需要接受來自國(guó)務(wù)院的授權(quán)，其一是因?yàn)樗菄?guó)務(wù)院組成部門，需要完成國(guó)務(wù)院在自然資源領(lǐng)域的相關(guān)行政管理事宜，其二是由于國(guó)務(wù)院是由總理、副總理、國(guó)務(wù)委員等數(shù)十位高級(jí)公務(wù)員組成，無法直接履行全國(guó)在單個(gè)領(lǐng)域的所有管理事項(xiàng)。因而需要通過行政授權(quán)的方式，由自然資源部代為履行全民所有自然資源所有者職責(zé)。
至于國(guó)務(wù)院的授權(quán)行為是否意味著將自身所有的自然資源所有者權(quán)限，轉(zhuǎn)移給了自然資源部這一問題，筆者認(rèn)為答案應(yīng)是否定的。理由有三：第一，從現(xiàn)階段的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置以及各部門的職權(quán)、職能來看，除自然資源部以外，還有包括水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱為“國(guó)資委”）等機(jī)構(gòu)，直接或間接享有一定程度的自然資源資產(chǎn)所有者職權(quán)。若將國(guó)務(wù)院的所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)限，都授予自然資源部必將出現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能的混亂，此舉不可行。第二，出于對(duì)部分自然資源資產(chǎn)珍稀性和國(guó)家安全性的考慮，國(guó)務(wù)院必須保留對(duì)這部分自然資源資產(chǎn)的絕對(duì)控制權(quán)，也不可能將其授權(quán)給自然資源部。第三，如遇某些自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益事務(wù)，需協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院各組成部門的職能，仍依賴于國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌安排。
三、自然資源部橫向委托的現(xiàn)實(shí)價(jià)值及路徑
（一）自然資源部橫向委托的現(xiàn)實(shí)價(jià)值
1、其他部門行權(quán)客觀存在，自然資源部難以獨(dú)當(dāng)大任。
根據(jù)中央對(duì)委托代理改革的基本要求，由國(guó)務(wù)院直接行使所有權(quán)的自然資源種類的確定，需要根據(jù)自然資源在國(guó)家戰(zhàn)略需求、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的重要程度確認(rèn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，由中央直接行使所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)包括軍事、國(guó)防、外交占用的自然資源、石油天然氣、貴重稀有礦產(chǎn)資源、重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)、大江大湖和跨境河流、部分國(guó)家公園等類型。同時(shí)，行使上述自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的內(nèi)容可確認(rèn)為：劃定其空間范圍、權(quán)利義務(wù)，加強(qiáng)對(duì)上述重要自然資源資產(chǎn)的管理和保護(hù)等。簡(jiǎn)言之，由中央直接行使所有權(quán)的自然資源大致包含三類：一是涉及國(guó)家生態(tài)安全和國(guó)際交往的自然資源；二是涉及民生的自然資源；三是涉及國(guó)防安全的自然資源。顯然，上述三者無論是從數(shù)量、品類還是管理方式上來說，都是很難由自然資源部這一唯一部門履行所有者職責(zé)的。加之長(zhǎng)期以來，由中央直接行使所有權(quán)的自然資源分屬于多個(gè)不同部門進(jìn)行管理，使得這些部門的職能就包含了對(duì)上述自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)的行使。以水資源為例，水資源屬于國(guó)家所有。水資源所有權(quán)行使主要包括取水許可、水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖使用、水資源有償使用、水利水電開發(fā)等，以此實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)收益權(quán)。當(dāng)前，國(guó)家規(guī)定按照不同范圍的江河以及相關(guān)取水量，分由相關(guān)流域委員會(huì)、地方水主管部門負(fù)責(zé)審批、收取取水費(fèi)。倘若將取水許可、水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖使用、水資源有償使用、水利水電開發(fā)等水資源所有權(quán)行使內(nèi)容全部交由自然資源部，則極易出現(xiàn)兩個(gè)方面的問題：一是因管理方法中存在專業(yè)壁壘，造成管理效率低下。二是需要對(duì)原有各管理主體如流域管理委員會(huì)的職權(quán)、職能等進(jìn)行重新設(shè)置，必然增加機(jī)構(gòu)設(shè)置的成本，還極易導(dǎo)致各部門間的權(quán)力失衡。因而，若要以傳統(tǒng)的自然資源管理體制和機(jī)構(gòu)為藍(lán)本，來對(duì)委托代理制度展開謀篇布局，就必須賦予自然資源部—這一國(guó)務(wù)院授權(quán)的唯一行權(quán)主體，以橫向委托其他同級(jí)部門行使自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的權(quán)力，以避免由長(zhǎng)期多部門共管轉(zhuǎn)換為單一部門管理后，出現(xiàn)的專業(yè)壁壘和部門博弈。
2、多部門協(xié)同共管的自然資源管理體制，為自然資源部橫向委托提供了范例
新中國(guó)成立以來，我國(guó)對(duì)自然資源的管理始終堅(jiān)持以行政手段為主的管理體制。從中央到地方對(duì)自然資源的治理也長(zhǎng)期堅(jiān)持多部門協(xié)同共管。從傳統(tǒng)模式治理下取得的成果來看，由多部門協(xié)同管理自然資源，是符合我國(guó)國(guó)情，具有強(qiáng)大生命力和可持續(xù)性的一項(xiàng)制度。但是，其缺陷也同樣明顯。即過分強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力對(duì)自然資源開發(fā)、利用行為的監(jiān)管，忽視了國(guó)家對(duì)自然資源所有權(quán)的行使和對(duì)自然資源經(jīng)濟(jì)利益的發(fā)掘。加之，在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革之前，各級(jí)政府及其職能部門對(duì)“自然資源資產(chǎn)”幾無認(rèn)識(shí)，也使得自然資源的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值基本被自然資源的生態(tài)性價(jià)值所覆蓋。相對(duì)的，自然資源的“資產(chǎn)性”“產(chǎn)權(quán)化”等概念就很自然地被弱化。由此，筆者認(rèn)為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系改革，在強(qiáng)化自然資源資產(chǎn)性和財(cái)產(chǎn)性的同時(shí)，并非從根本上否認(rèn)原有自然資源管理體制，而是以該體制為藍(lán)本，另行創(chuàng)設(shè)對(duì)自然資源資產(chǎn)的管理體制，來滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。其基本邏輯應(yīng)是在原有的自然資源管理體系之上，新增針對(duì)自然資源的資產(chǎn)管理體系，明確國(guó)家對(duì)自然資源所擁有的管理者與所有者雙重身份。
雖然在理論上自然資源是自然資源資產(chǎn)的上位概念，但針對(duì)兩者的管理手段卻在法律性質(zhì)上有著本質(zhì)區(qū)別。全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的行使行為，屬于典型的民事法律行為。而自然資源管理則是一種純粹的行政行為。從社會(huì)治理的角度來說，無論是自然資源管理還是自然資源資產(chǎn)管理，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中均有著舉足輕重的地位，這一點(diǎn)從自然資源部的基本職能中也可看出。2018年后，國(guó)土資源部改換為自然資源部，自然資源部在名義上雖然擁有對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)所有自然資源進(jìn)行管理的權(quán)力，但水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部委仍舊保留了部分自然資源管理職權(quán)。同時(shí)，國(guó)家林業(yè)局雖已劃歸自然資源部，但對(duì)外仍保留國(guó)家林業(yè)草原局的名稱，依舊行使對(duì)全國(guó)林草資源的管理職能。可見，即便是自然資源部成立后，在中央層面對(duì)自然資源治理擁有權(quán)限的主體并非僅有自然資源部。此次委托代理制度改革，自然資源部被明確為代表國(guó)務(wù)院行使權(quán)利的唯一主體，其實(shí)質(zhì)是在“統(tǒng)一所有，分級(jí)代表”的自然資源管理體制下，新增“統(tǒng)一所有，分級(jí)代理”的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使制度，以打破長(zhǎng)期以來過分放大自然資源生態(tài)、環(huán)境價(jià)值而忽視其社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的傳統(tǒng)觀念。這也意味著今后的自然資源治理工作必然是自然資源管理與自然資源資產(chǎn)管理齊頭并進(jìn)。
事實(shí)上，根據(jù)中央《三定方案》的規(guī)定，自然資源部的職能也確實(shí)涵蓋了上述兩方面的內(nèi)容：其一是要履行對(duì)自然資源的行政監(jiān)管職能；其二是要履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益的管理工作。這表明，我國(guó)自然資源管理領(lǐng)域“監(jiān)管者”與“所有者”長(zhǎng)期混同的局面即將發(fā)生改變。此后，代表“監(jiān)管者”的各級(jí)人民政府，主要履行自然資源行政管理職責(zé)，其工作重心在維護(hù)生態(tài)環(huán)境平衡，保護(hù)國(guó)家資源安全上；而代表“所有者”的國(guó)務(wù)院，則授權(quán)自然資源部并由自然資源部委托省、市（地）兩級(jí)政府履行自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，其工作重點(diǎn)是維護(hù)國(guó)家作為自然資源資產(chǎn)所有者的權(quán)益。
自然資源管理與自然資源資產(chǎn)管理雖在工作重心上各有側(cè)重，但兩者指向的客體均為自然資源，且都以實(shí)現(xiàn)自然資源的社會(huì)利用、保護(hù)等舉措為目的，所以它們具有共通性。此外，自然資源的資產(chǎn)性與經(jīng)濟(jì)價(jià)值又恰是蘊(yùn)于自然資源的生態(tài)性與公益性之中。可以說，自然資源管理與自然資源資產(chǎn)管理的關(guān)系就如同“鳥之兩翼，車之兩輪”，正是因?yàn)檫@種互為表里的關(guān)系，為自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理制度中自然資源部的橫向委托創(chuàng)造了可能，因?yàn)橘Y源管理主體與資產(chǎn)管理主體在工作目標(biāo)與工作方式上存在共通性與依賴性。
同時(shí)，自然資源部在將自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益的相關(guān)事宜委托給省、市（地）人民政府后，承擔(dān)各地委托代理具體工作的主體，必然也是各政府職能部門，那么作為各地廳（局）上級(jí)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的國(guó)家各部委，必然會(huì)參與到委托代理工作中。因此，無論是從委托代理工作的橫向機(jī)制還是縱向機(jī)制看，于中央層面明確自然資源部橫向委托的權(quán)限也相當(dāng)重要，可以說是加強(qiáng)委托代理行權(quán)鏈條科學(xué)性和高效性的內(nèi)在要求。
（二）自然資源部橫向委托的基本路徑
關(guān)于對(duì)自然資源部橫向委托具體形式匹配問題的討論，首先要明確的是，在《試點(diǎn)方案》中僅規(guī)定了國(guó)務(wù)院向自然資源部這一唯一主體授權(quán)這一原則。也就是說除國(guó)務(wù)院外，需要對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益事務(wù)，承擔(dān)法律責(zé)任的主體只有自然資源部。故而在選擇橫向委托形式的時(shí)候，我們就必須考慮受托主體不應(yīng)承擔(dān)法律后果這一關(guān)鍵要素。
依法理，自然資源部的橫向委托方式，無外乎行政委托和民事委托兩類。其中行政委托又可下分為事務(wù)性委托和職權(quán)性委托。在民事委托代理關(guān)系中，代理人和被代理人各有利益。通常情況下，代理人與被代理人之間沒有共同利益，代理行為指向的只有被代理人利益，所以由此引發(fā)的法律責(zé)任也應(yīng)歸屬于被代理人。職權(quán)委托與民事代理以及基于民事代理原理的事務(wù)委托間的差異性，導(dǎo)致了行政職權(quán)從委托機(jī)關(guān)向受委托機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)移。基于委托機(jī)關(guān)和受委托機(jī)關(guān)都是行政機(jī)關(guān)，且都是公共利益的代表者，職權(quán)轉(zhuǎn)移并不存在利益沖突。既然行政職權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到受委托機(jī)關(guān)，則根據(jù)權(quán)責(zé)利相一致的原則，法律效果也應(yīng)該歸屬于受委托機(jī)關(guān)。
而行政機(jī)關(guān)間事務(wù)委托的法律效果則不同，其法律后果應(yīng)歸屬于委托行政機(jī)關(guān)。理由有三：第一，堅(jiān)持權(quán)責(zé)利相一致原則。權(quán)利意味著法律主體的自由和利益，既意味著他人對(duì)自己的義務(wù)，也意味著自己對(duì)他人的義務(wù)。人格化的行政機(jī)關(guān)權(quán)利即權(quán)力、職責(zé)、義務(wù)的統(tǒng)一體，都指向作為或不作為。義務(wù)主體違反了所負(fù)的義務(wù)就成了責(zé)任主體，因而法律責(zé)任的主體和法律義務(wù)的主體具有同一性。行政機(jī)關(guān)間的事務(wù)委托不發(fā)生行政職權(quán)的轉(zhuǎn)移，因而法律效果必須歸屬于委托行政機(jī)關(guān)。第二，避免受委托行政機(jī)關(guān)的權(quán)力濫用。公權(quán)力主體及其代理者代表著公共利益，但毋庸諱言，它們也發(fā)展出了自身利益。行政機(jī)關(guān)間的事務(wù)委托關(guān)系是短期的，甚至是一次性的，如果把法律效果歸屬于委托行政機(jī)關(guān)，基于委托行政機(jī)關(guān)需要取得公眾的長(zhǎng)期信任，而對(duì)受委托行政機(jī)關(guān)展開監(jiān)督，就能盡量避免受委托行政機(jī)關(guān)的自利性和現(xiàn)時(shí)化。第三，可以防止委托行政機(jī)關(guān)規(guī)避責(zé)任。
綜上所述，在筆者看來，自然資源部可以將全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益進(jìn)行橫向委托。但是在委托形式的選擇上，應(yīng)根據(jù)所委托事項(xiàng)的具體性質(zhì)，限定于民事委托和行政事務(wù)性委托兩類形式。
四、省、市（地）兩級(jí)人民政府作為受托主體的制度優(yōu)勢(shì)及其實(shí)現(xiàn)
長(zhǎng)期以來，我國(guó)在自然資源管理領(lǐng)域一直堅(jiān)持“國(guó)家所有，分級(jí)代表”的管理體制，即由中央、省、市（地）、縣（區(qū)）四級(jí)人民政府，代表國(guó)家履行自然資源管理職能。在此體制下，并未強(qiáng)調(diào)對(duì)所有者職能和管理者職能進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，這也造成在我國(guó)自然資源治理中，所有者職能長(zhǎng)期被管理者職能所覆蓋。有鑒于此，委托代理制度改革的目的之一就是實(shí)現(xiàn)自然資源的所有者職能從管理者職能中的剝離。根據(jù)《試點(diǎn)方案》要求，縣級(jí)人民政府并不在全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)受托主體之列。對(duì)這一規(guī)定，理論界與實(shí)務(wù)界看法各異，大部分觀點(diǎn)認(rèn)為，此種于制度層面的“削權(quán)”是否表示縣級(jí)人民政府此后再無權(quán)行使本行政區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的相關(guān)職能呢？對(duì)此，《指導(dǎo)意見》中明確表示“探索建立委托省級(jí)和市（地）級(jí)政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度，法律授權(quán)省級(jí)、市（地）級(jí)或縣級(jí)政府代理行使所有權(quán)的特定自然資源除外”。可見，縣級(jí)人民政府對(duì)本地區(qū)自然資源的管理權(quán)限將被限定在法律限定內(nèi)的內(nèi)容，中央不會(huì)直接委托縣級(jí)政府來代理履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利。那么，委托代理制度的行權(quán)主體就已精簡(jiǎn)為中央、省、市（地）三級(jí)委托代理。與“統(tǒng)一所有，分級(jí)代表”制度相比，委托代理制度同樣以“自然資源國(guó)家所有”為基本原則，只不過委托代理制度弱化了各級(jí)政府對(duì)自然資源資產(chǎn)管理的行政色彩，強(qiáng)化了國(guó)務(wù)院、省、市（地）三級(jí)政府代表國(guó)家履行所有者行使所有權(quán)的民事性。整體來說，委托代理制度是對(duì)“統(tǒng)一所有，分級(jí)代表”體制的革新，它在吸納對(duì)方治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上展現(xiàn)了自己的時(shí)代特征和制度優(yōu)勢(shì)。
（一）優(yōu)勢(shì)一：可控制受托主體層級(jí)減少信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)
自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理關(guān)系的多層級(jí)性會(huì)加劇利益目標(biāo)沖突，相關(guān)政策也對(duì)此采取了控制層級(jí)的做法。根據(jù)2019年《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，縣級(jí)政府原則上不承擔(dān)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)職責(zé)，特殊情況下需由法律授權(quán)后行使；2022年的《試點(diǎn)方案》也明確規(guī)定省級(jí)、市（地）級(jí)政府可受自然資源部委托代理履行部分職責(zé)。全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理制度對(duì)行權(quán)主體的嚴(yán)格控制，事實(shí)上直接對(duì)規(guī)范各權(quán)利主體的行為，減少由于信息不對(duì)稱所帶來的風(fēng)險(xiǎn)有著很強(qiáng)的積極意義。換言之，如果仍然堅(jiān)持傳統(tǒng)模式，劃定中央、省、市（地）、縣四級(jí)行權(quán)主體的話，最明顯的問題就是加劇選擇性執(zhí)行及政策目標(biāo)偏離等次生問題。因此，在權(quán)利主體間信息不對(duì)稱的情況下，作為一級(jí)權(quán)利主體的縣級(jí)政府可能會(huì)利用上級(jí)政府對(duì)縣域情況無法實(shí)時(shí)把握的信息劣勢(shì)，為自己謀取更大的利益空間和更寬松的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，縣級(jí)政府也會(huì)出于利益追逐的目的而甘冒違紀(jì)違法的風(fēng)險(xiǎn)，譬如不盡責(zé)地執(zhí)行上級(jí)政府的委托要求、逃避和推卸代理責(zé)任等。除上述主觀因素外，考慮到縣級(jí)政府及其職能部門人員配置不足及專業(yè)技術(shù)力量薄弱等問題，未將縣級(jí)政府納入權(quán)利行使主體范疇或許也在情理之中。總而言之，行權(quán)主體的層級(jí)設(shè)置越多，越容易降低信息的真實(shí)性以及完整性。而下級(jí)政府反饋信息的真實(shí)性和完整性又直接影響著上級(jí)政府對(duì)情況把握的準(zhǔn)確性，最終會(huì)影響中央政策制定和調(diào)整的科學(xué)性。
（二）優(yōu)勢(shì)二：可實(shí)現(xiàn)“央地共治”的委托代理關(guān)系
全民利益最大化目標(biāo)下的委托代理制度，蘊(yùn)含著央地關(guān)系的轉(zhuǎn)變，要求中央與地方必須協(xié)同治理自然資源資產(chǎn)，靈活協(xié)商的權(quán)責(zé)分配機(jī)制可以保障自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理制度的良好運(yùn)行①。
1、從單向度命令走向協(xié)商共治
委托代理制度的行權(quán)模式與傳統(tǒng)的自然資源國(guó)家所有權(quán)行使模式是有本質(zhì)區(qū)別的，后者僅以單向度行政隸屬關(guān)系作為行權(quán)的唯一依據(jù)，而前者則意圖構(gòu)建以全民利益為核心的協(xié)商共治關(guān)系。傳統(tǒng)模式下，中央依靠科層制度的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)和政治權(quán)威，對(duì)自然資源領(lǐng)域的行政管理事宜進(jìn)行單向性、政令性的調(diào)整。這也導(dǎo)致在決策過程中，中央無法準(zhǔn)確地綜合各地實(shí)際情況，因地制宜進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，極易引發(fā)決策脫離實(shí)際、難以執(zhí)行的情況出現(xiàn)。而委托代理制度通過制定權(quán)力清單和簽訂委托協(xié)議，將各級(jí)主體的權(quán)力最大限度地做出了明確規(guī)定。同時(shí)又通過委托協(xié)議為實(shí)際情況的變化保留了一定的磋商、應(yīng)變空間，真正意義上保障了全民利益目標(biāo)與代理人利益目標(biāo)的共容。
協(xié)商型委托代理關(guān)系是在時(shí)下行政變革浪潮中產(chǎn)生的新型行政關(guān)系，是提升自然資源資產(chǎn)治理能力的重要手段。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善和公共管理改革，善治已經(jīng)成為政府在社會(huì)治理中的根本目標(biāo)。在善治的前提下，參與各方應(yīng)保持一種和諧、互信的良性關(guān)系，最終促成多維度的權(quán)力行使方式。
2、靈活的權(quán)利義務(wù)分配機(jī)制
我國(guó)地域遼闊，自然資源呈現(xiàn)不規(guī)則分布，加之自然資源門類眾多，造成了各地區(qū)自然資源天然稟賦的較大差異。對(duì)此，應(yīng)在委托代理制度中引入靈活的權(quán)責(zé)劃分機(jī)制，即在央地事權(quán)、財(cái)權(quán)法定化方面仍保持法定化外，允許各地結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，就一些法律、政策容許變通的事項(xiàng)，展開因地制宜的制度調(diào)整，并將委托方與代理方協(xié)商共識(shí)的結(jié)果作為劃分權(quán)責(zé)的依據(jù)。至于具體的權(quán)責(zé)劃分依據(jù)，可以考慮制定權(quán)利行使清單和責(zé)任承擔(dān)清單，配合前文提到的磋商程序，合理劃定政府權(quán)責(zé)利關(guān)系。
（三）優(yōu)勢(shì)三：可因地制宜簽訂委托代理協(xié)議明晰權(quán)責(zé)
自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理協(xié)議，是委托代理制度契約化構(gòu)想的具體表現(xiàn)形式。因而，我們要充分利用委托代理協(xié)議的優(yōu)勢(shì)，以本地區(qū)自然資源特點(diǎn)和市場(chǎng)環(huán)境因地制宜厘定協(xié)議內(nèi)容。在此，我們僅就協(xié)議中可能涉及的一般性條款展開研討。
1、明確協(xié)議簽訂主體、層級(jí)和全民利益目標(biāo)
根據(jù)《試點(diǎn)方案》的相關(guān)規(guī)定，自然資源部直接履行部分職責(zé)，同時(shí)有權(quán)將部分職責(zé)委托省級(jí)、市（地）級(jí)人民政府代理履行。同時(shí)，為了避免代理鏈條過長(zhǎng)，造成各級(jí)政府之間信息的不對(duì)稱從而影響代理效果，《試點(diǎn)方案》未將縣級(jí)人民政府納入行權(quán)主體的范疇。對(duì)此，筆者認(rèn)為僅僅防止代理鏈條過長(zhǎng)還不夠，還需要在改革的初期對(duì)省、市人民政府的代理協(xié)議進(jìn)行一定程度的權(quán)利限縮，委托的權(quán)限不能一次性過多，應(yīng)在改革的過程中，不斷摸索不斷調(diào)整。
委托代理制度改革的目的，本就是為了實(shí)現(xiàn)全民利益在自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域的最大化。而這個(gè)最大化并不僅僅是自然資源生態(tài)利益的最大化，也囊括了自然資源經(jīng)濟(jì)利益的最大化。有鑒于此，必須將實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化和生態(tài)環(huán)境保護(hù)共同作為委托代理的兩條任務(wù)主線。一般認(rèn)為，生態(tài)保護(hù)永遠(yuǎn)是時(shí)代發(fā)展不變的主旋律，也是代理人更優(yōu)序列的任務(wù)要求。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出，良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。那么，為了保障這一最普惠的民生福祉能夠永續(xù)發(fā)展，就要求代理人必須以增強(qiáng)人民獲得感為導(dǎo)向，堅(jiān)持在生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行自然資源資產(chǎn)開發(fā)，確保委托代理制度始終在滿足人民需求、實(shí)現(xiàn)全民利益的軌道上運(yùn)行。
2、協(xié)議中權(quán)責(zé)利相適應(yīng)與激勵(lì)問責(zé)條款的設(shè)置
全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理關(guān)系的健康運(yùn)行，離不開對(duì)各方主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的合理確定。一般來說，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，主要是指自然資源資產(chǎn)所有權(quán)權(quán)能的行使與管理義務(wù)的履行。根據(jù)改革精神，自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有權(quán)委托代理協(xié)議是對(duì)委托人與代理人協(xié)商共識(shí)的結(jié)果。以此為前提，委托方與受托方之間應(yīng)把實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使中的權(quán)責(zé)對(duì)等作為改革目標(biāo)，準(zhǔn)確把握雙方行使權(quán)利、承擔(dān)責(zé)任的邊界。具體來說，就是中央以及各省、市（地）人民政府必須嚴(yán)格按照既有的資源清單，明確中央直接行使所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)范疇，以及委托地方代理行使所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)門類，并以此為基礎(chǔ)，協(xié)商確定地方享有的所有權(quán)權(quán)能和應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)責(zé)任，在協(xié)議中予以明確。
激勵(lì)機(jī)制也是委托代理制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。實(shí)際上，為貫徹落實(shí)國(guó)家一系列生態(tài)文明建設(shè)的號(hào)召，我國(guó)自然資源領(lǐng)域的激勵(lì)問責(zé)保障機(jī)制，業(yè)已全面施行較長(zhǎng)時(shí)間。具體到委托代理制度中，如何利用這些體系化的激勵(lì)制度，更好地服務(wù)委托代理工作，本文認(rèn)為將相關(guān)激勵(lì)機(jī)制引入委托代理協(xié)議中應(yīng)是最直接的方式。但不同地區(qū)的自然資源資產(chǎn)利用狀況千差萬別，在計(jì)算績(jī)效時(shí)就必須形成差異化的績(jī)效評(píng)價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)，力爭(zhēng)建構(gòu)職責(zé)清晰、內(nèi)容規(guī)范、獎(jiǎng)懲合理的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理績(jī)效考核機(jī)制。
結(jié)語
全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理的主體構(gòu)造理論，是全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理的基石性理論。它解決了全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制制度構(gòu)造中的兩大核心問題：一是明確了權(quán)利行使的各個(gè)主體。二是確認(rèn)了各權(quán)利行使主體的權(quán)利行使方式。以此為基礎(chǔ)，就可構(gòu)建完整的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理行權(quán)鏈條。但現(xiàn)階段，囿于改革實(shí)踐反映的問題，及指導(dǎo)文件中一些關(guān)鍵要素的缺失，滯礙了試點(diǎn)工作的進(jìn)程。自然資源部在接受國(guó)務(wù)院授權(quán)后，除縱向委托省、市人民政府代理履行自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)外，是否有必要再橫向委托同級(jí)部、委代理履行一些中央層面的所有者職責(zé)？顯然，若由自然資源部一體承擔(dān)原由多部門共管的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，既存在專業(yè)壁壘也存在部門博弈，難以調(diào)和。因此，要真正實(shí)現(xiàn)委托代理機(jī)制預(yù)期的功能和價(jià)值，完備其主體理論是關(guān)鍵，而首當(dāng)其沖的就是建構(gòu)中央行權(quán)層面自然資源部的橫向委托理論。至于縣級(jí)政府是否應(yīng)該被納入權(quán)利行使主體的范疇中的問題，筆者認(rèn)為依據(jù)現(xiàn)階段所積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還不足以完全肯定或否定。雖然當(dāng)前從理論上來說，將縣級(jí)政府納入行權(quán)主體的意義不大，但畢竟我國(guó)國(guó)土遼闊，資源分布不均，若將最低一級(jí)受托行權(quán)主體設(shè)定為市（地）級(jí)政府，在實(shí)踐中是否會(huì)造成一些地市（地）級(jí)政府“不堪重負(fù)”，尤其是我國(guó)西北地區(qū)一些地廣人稀但資源分布較為集中的地方，必然導(dǎo)致業(yè)務(wù)量繁重，這些都是我們?cè)诟母镞^程中必須考量到的問題。當(dāng)然，改革實(shí)質(zhì)上是一個(gè)理論指導(dǎo)實(shí)踐，實(shí)踐修正理論的循環(huán)過程。所以在后續(xù)的改革進(jìn)程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注前期改革工作中遇到的理論難題，更加注重理論與實(shí)踐的結(jié)合。
另外，改革作為法治的“試金石”，一切改革成果均應(yīng)在立法中被穩(wěn)固。全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理制度作為我國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的開局之舉，其中對(duì)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)主體、客體、權(quán)利行使方式的規(guī)定均屬于我國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)性內(nèi)容，尤其是關(guān)于自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使主體的問題，它牽涉到我國(guó)多級(jí)行政主體公、私法地位的轉(zhuǎn)換，以及社會(huì)共有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使。因此，本文認(rèn)為應(yīng)將業(yè)已取得的改革試點(diǎn)成果在國(guó)家制度層面加以固定。特別是自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使主體的相關(guān)內(nèi)容，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指引與保障效用。從當(dāng)前國(guó)家立法工作的現(xiàn)實(shí)情況與需求來看，能夠與全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理主體理論相匹配并將其吸納的法律規(guī)范包括《生態(tài)環(huán)境法典》和《國(guó)有資產(chǎn)法》。
當(dāng)前，我國(guó)的《生態(tài)環(huán)境法典》正處在草案編纂的醞釀階段，從該法的立法初衷和已有的研討成果看來，自然資源屬于《生態(tài)環(huán)境法典》規(guī)制的一類重要客體。而由自然資源衍生出的自然資源資產(chǎn)，實(shí)際占據(jù)了人類正在利用的自然資源的絕大部分。這也意味著，大多數(shù)自然資源法律關(guān)系所調(diào)整的客體，實(shí)際為資產(chǎn)性自然資源即自然資源資產(chǎn)。據(jù)此，自然資源資產(chǎn)的權(quán)利行使主體，作為自然資源法律關(guān)系中完成法律行為并實(shí)現(xiàn)法律效果的核心要素，自然應(yīng)被納入《生態(tài)環(huán)境法典》的總則編中加以規(guī)范。至于《國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理主體理論的吸納，則來源于我國(guó)逐漸形成的多層次授權(quán)及委托關(guān)系的國(guó)有資產(chǎn)治理體系。運(yùn)用多層次授權(quán)和委托關(guān)系搭建起的國(guó)有資產(chǎn)治理體系，在突出自然資源資產(chǎn)社會(huì)共有財(cái)產(chǎn)基本屬性的同時(shí)，一方面可以法律規(guī)范的形式強(qiáng)調(diào)借助法律授權(quán)和行政授權(quán)方式，突顯國(guó)家所有權(quán)“公權(quán)”權(quán)能授權(quán)管理體系的重要性。另一方面則可通過委托代理方式確立國(guó)家所有權(quán)“私權(quán)”性質(zhì)之下，委托經(jīng)營(yíng)管理體系的正當(dāng)性以及法治性。
最后，還必須充分結(jié)合委托代理試點(diǎn)工作中積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將實(shí)踐與學(xué)理緊密結(jié)合。必須以《憲法》《民法典》等法律規(guī)范為指引，充分總結(jié)并運(yùn)用全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理的改革成果，體系性地完善自然資源法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章和地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章，建立與之相適應(yīng)的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制。
轉(zhuǎn)自｜法學(xué)學(xué)術(shù)前沿
